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全民公投是否“最靠谱”?

导语:一些对全民公投不吝赞美之词者常常称赞这种形式为“最彻底、最直接的民主”,这话只说对了一半——事实上这也是最原始的民主。

正文:近期“全民公投”几乎成了最时尚的名词,先是6月5日,瑞士举行了针对给所有瑞士公民和住满5年外国人按月发放“无条件基本收入”的全民公投,结果选民以高达78%的反对派否决了这项“人人派糖”提案。紧接着,6月23日,英国举行了全球瞩目的“脱欧”公投,结果脱欧派以51.9%的微弱优势获胜,尽管一些英国人发动联署,要求“二次公投”,但7月10日英国政府明确表态“落子无悔”——全民公投可不能想来就来。

“言必称希腊罗马”

早在公元前9-6世纪,古希腊的一些城邦制国家就推行了“直接民主制”:由全体享有公民权者投票公决城邦重大决策,如邦交、宣战、媾和、税率等等,由于这些城邦国家不过弹丸之地,而拥有公民权者又只占城邦居民中的少数,因此所谓“全民”其实并不那么“全”,且公投的规模也不算很大。但随着城邦的扩大,获得公民权人数的增加,这种“直接民主制”渐渐暴露出效率低下的弱点,有时敌人都兵临城下,决定战争大计的“公民大会”还没讨论出个子丑寅卯。鉴于此,实行共和制的大多数希腊城邦国家仿效梭伦改革后的雅典,转而让全体公民先选出元老院,再由元老院讨论国家大事。这种形式兼顾了民主和效率,随后为古罗马所仿效。

但设立“中间层”在很大程度上让“最直接民主”变得不再那么“直接”,广大下层公民觉得必须设立一个“一人一票、多数说了算”的机制,对元老院的权利进行制约。大约在公元5世纪,罗马人通过“公民大会”(Comitia Tributa)迫使元老院接受了这种形式,规定在特定情况下应举行一种全体公民都能参与的投票,多数选票支持的选项将成为“必然选项”,元老院必须无条件接受。这种投票称作“Plebiscite”,是拉丁语“公民、平民”(Plebs)和“表决”(Scitum)的组合词,这就是“全民公投”的最初起源。

不仅罗马,罗马周边的“蛮族”也实行了很长时间的“全民公投”,即所谓“敲盾表决”:由于这些“蛮族”实行全民皆兵,首领无法决断的重大事项会当众宣读,支持者会发出欢呼,反对者则用剑背敲打盾牌,以声音响亮者为胜,具有压倒首领意见的约束力。当然,由于能持盾者皆为适龄男丁,这样的“公投”是没有女人参与的(其实中世纪的公投都一样)。

中世纪由于领主制和王权的崛起,全民公投仅在一些实行自治的城邦共和国或自由市零星分布。公元1420年,臣属于神圣罗马帝国皇帝的萨伏依公爵购得日内瓦领地,他打算收回原领主赋予领地内日内瓦自由市的自治地位,结果遭到激烈反对,不得不同意在自由市内举行全民公投,结果自由市公民几乎全票支持保留自治权,公爵被迫让步,这次日内瓦公投(Referendum)被公认为第一次具有近代色彩的全民公投。

18世纪法国思想家卢梭提出“公民的民主权力不能由他人代理”,主张一切重大决策都应通过全民公投来定夺,这一思想被写入法国第一部宪法,即1793年宪法第10款,尽管由于这种形式效率低下,法兰西第一共和国实际上实行了代议制,但“宪法的生效和修改必须经由全民公投方有效力”的理念却自此深入人心,此后拿破仑便利用这一条四次(1799、1802、1804年宪法,1814年帝国宪法附例)假民粹之力为自己控制大权涂抹“民意”色彩。

尽管拿破仑的做法带有私心,但“宪法”和“全民公投”间的密切关联毕竟由此建立,此后这一原则被许多实行宪政的国家所沿用。

就在拿破仑横扫欧陆的同时,位于深山中的瑞士继续发扬光大他们的“公投文化”:1449年伯尔尼州政府采用全民公投方式决定是否征收战争特别税;1513年,伯尔尼州宣布“非经全民公投政府不得擅自加入联盟”;1531年宣布“非经全民公投许可,政府不得宣布参战”……瑞士的一系列“创举”拓展了近代全民公投的概念,可以说,当代几乎所有形式、性质的全民公投,都脱不开“拿破仑式”和“瑞士式”的窠臼。

全民公投类别知多少

当代流行的民主模式,是兼顾民意和效率的代议制,投票选举分为“普选”(直接选举)和“层选”(间接选举)两种,但决策则几乎都采用内阁、议会讨论表决的形式,但全民公决的形式并未消失,而是被广泛用于解决争议性、棘手性问题,或对任何政府、政党和政治势力而言都不敢自作主张的大政方针进行取舍定夺。

——立宪修宪。

宪法是一国根本大法,许多国家在制宪、修宪时会遵循拿破仑的章法,通过全民公决赋予新修宪法以最大的权威性。这方面比较典型的例子如埃及,2011年“尼罗河革命”推翻穆巴拉克政权,当年埃及就举行了“修宪公投”,废除旧宪法,让新宪法通过全民公投获得权威性,然后再以获得权威性的新宪法为依据组织总统和立法选举。2013年军方推翻“穆兄会”塞西政权,为赋予这一行为合法性,塞西政府于次年1月中旬迅速组织了两年内第二次修宪公投。在推行大陆法系的国家、尤其新兴国家里,“立宪修宪需要公投”是较普遍的共识。

——主权领土归属。

决定“统独”、“分合”之类涉及领土主权争议的问题,事关重大,全民公投已取代战争,成为许多当事方的优先选项。

这种类型的公投有的系国际调停并为当事方接受后举行,如2011年导致南苏丹共和国独立的“南苏丹公投”,就是根据2005年《内罗毕协议》原则,由昔日苏丹内战双方一致同意并保证尊重公投结果后举行的,结果98.83%投票支持南苏丹独立,其结果获得联合国和苏丹喀土穆政府的承认和尊重。

也有的系一国自行决定举行,如2014年苏格拉独立公投,就是此前一年由英国卡梅伦政府主动提出。

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