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养老制度最急迫的改革是什么

养老金面对的最大问题是财务可持续性,应以社保降费为抓手,全面改革养老金制度,把参保人的积极性彻底调动起来。

去年末,中央政府作出了降低社保费率的决策,以期为企业“减负”。目前,上海、广东、北京、天津等十余省市已宣布下调社保缴费费率。

地方政府更多是在生育、失业和工伤三项保险上进行调整。“五险一金”中体量最大的养老保险是最难“动刀子”的一项。

中国当前养老保险制度存在诸多缺陷,比如:可持续性压力巨大,一些省份出现了当期收不抵支的情况;统筹层次低,造成基金利用效率低,地方利益固化,不利于劳动力自由流动等等 。

新近出台的“十三五”规划纲要提出了多项养老金制度的改革,比如“完善统账结合的城镇职工基本养老保险制度”“完善职工养老保险个人账户制度”,以及“健全参保缴费激励约束机制”等等。

制度已经百病丛生,宏观经济减速又要求“降费率”,养老金改革何去何从?

为此,中国社科院世界社保研究中心主任、 人社部咨询专家委员会委员郑秉文接受了《财经》记者专访,详细解读了养老金制度改革的下一步。

最大问题是财务可持续性

《财经》:“十三五”规划纲要中提到,“完善统账结合的城镇职工基本养老保险制度”,如何理解这一提法?

郑秉文:三中全会提的是完善个人账户制度,五中全会和中央经济工作会议上也是这样的提法。“十三五”规划纲要提到了“完善统账结合”,我认为是要在完善个人账户的基础上,把统筹账户的改革也提上议程,这涉及到统筹层次问题和社会统筹部分的财务可持续性问题。

一方面,养老金当前的统筹层次低,“十二五”规划就要求实现全国统筹,但由于种种原因,至今没有做到。

另一方面,当前基本养老保险的收入和支出缺乏规则。

首先是支出没有规律,企业退休职工养老金待遇过去十多年每年上调10%是怎么确定的?今年上调6.5%是怎么确定?这些问题的背后暴露出的是正常的、科学的待遇调整机制的缺失。

至于收入,制度红利越来越小,很难再扩大制度的覆盖面,而扩面是以往支撑制度的一个重要“红利”。农民工群体已经被城镇职工养老保险和城乡居民养老保险两个制度覆盖了。

《财经》:在养老金的收支方面,存在强调精算、量入为出,以及强调共济、扩大再分配两种观点。您如何看待个中的区别?

郑秉文:如果认为制度的财务可持续性没有问题,那也就无需提高缴费能力,无需提倡多缴多得,无需加强缴费与未来权益之间的联系,而是扩大再分配。

养老金面临的哪个问题比较尖锐?是财务可持续性,还是扩大再分配?人们看法不一,我认为前者十分紧迫。

当前,来自基层社保工作第一线的、开不出工资的机关事业单位很多,企业缴纳社保压力非常大,企业经济效益滑坡严重,在去产能的过程中有几百万职工需要安置,这还只是经济新常态的开始。

制度若不改革,财务可持续性将难以为继,需要财政补贴的强度和力度越来越大。

新增参保人口的红利窗口还没关闭时,制度尚可借力前行,但在新常态下,财政的压力会越来越大。很多地方政府不得不采取一些极端的办法增加制度收入,以弥补缺口,这些办法主要是“补缴”,每年的补缴收入大约占当年总收入的10%左右,也就是大约2000亿元。地方政府的补缴行为,虽增加了当期的制度收入,却是典型的短期行为,把风险推向了未来。

如果对目前严峻形势的判断和知晓程度不够,还沉浸在民粹主义的夸夸其谈和为民请愿之中,那么,最终受害的还是老百姓。比如,养老制度不健康,资金投入太多了,医疗制度那边就得少用钱。

在统账结合的制度下,什么办法能够提高财务可持续性?应是保留并扩大个人账户。

个人账户的引入就是为了调动个人积极性,账户的比例越大,个人的积极性就越大。相反,个人账户小,社会统筹大,参保人的缴费积极性就越小,道德风险也会增加。由于当前缴费和未来权益之间的关系松弛,人们千方百计地少缴费。

《财经》:您一直主张将养老金改为名义账户制,怎么看待“十三五”规划中“完善职工养老保险个人账户制度”表述?

郑秉文:可以确定的是,个人账户不用做实了,原因是十几年的试点经验证明它不能做实。

减税降费、精简归并五险一金,其重要作用是借机会来改革养老金和社保制度,这是全面深化改革的一个重要抓手。

在我的理解中,完善个人账户就是指实行名义账户制(缴费用于支付当前退休者的养老金,账户中没有真实资金,而是将缴费和收益都计入账户,作为未来发放养老金的依据),同时要扩大个人账户比例,目的是调动个人积极性。扩大的办法是从单位缴费里划拨一部分进入个人账户,现在个人缴费8%,如果再从企业缴费的部分划入8%,个人账户就能扩大到16%。

扩大账户的结果就是让老百姓有了获得感,也真真切切地增加了人们手中的现金。

在做实个人账户和提高激励性之间,过去要做出选择是两难的,一旦推行名义账户制就可以实现了。

当然,名义账户也是过渡的,未来还是要做实。等经济增长进入稳态,做实个人账户就有了条件,做实的成本就会减少。

《财经》:目前养老金个人账户的一大问题是投资收益率不理想。若采用名义账户制,也会牵涉到如何对账户计息的问题。这在未来将如何确定?

郑秉文:记账利率和每年养老金的待遇增长都应该是动态的,根据经济的现状来确定。

当养老金支付给上一代后,可以迅速获得一个内部收益率,这指的是社会平均工资增长率和人口自然增长率之和,是生物收益率。

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