伴随着城镇化特征日趋明显，农民集中居住区规模不断扩大，农民集中居住区的物业费收取难、公共空间管理混乱、公共资源利用率低等重难点问题以及房屋产权、户籍管理、公共服务等问题日益凸显，导致居民生活舒适度、幸福度、满意度普遍偏低，成为如今农民集中居住区治理的一大瓶颈。已成为我县居民乃至全社会都普遍关注的热点。笔者拟结合金堂县福兴镇农民集中居住区治理为例，对农民集中居住区治理现状进行了认真调研，就改进农民集中居住区治理模式提出相应对策和建议，为提高金堂县社区治理体系和治理能力现代化水平提供借鉴。

一、福兴镇农民集中居住区基本情况简介

近年来，福兴镇通过实施农村土地综合整治、低保户土坯房改造、东风水库移民搬迁等项目，共建成农民集中居住区24个。从入住人数上看，50户以下15个，50—200户5个，200户以上4个;从建设年限上看，建成5年以上的23个，5年以内1个。

二、福兴镇农民集中居住区存在的主要问题

（一）治理主体服务缺位

一是“党建引领”有效作用发挥不够。主要表现为：设置在农民集中居住区的党组织数量少、覆盖面窄，目前仅有三合碑新区、福乐社区、园觉寺村和三福村小区管理共4个党支部;管理层次还不够清晰，特别是农民集中居住区新建党组织与属地村（社区）党组织的关系还有些模糊和交叉集中，如东风水库移民安置区涉及到长乐村和三合碑社区2个村（社区），而长乐有70余户搬迁户在三合碑居住，其中党员的组织关系就与居住地交叉，双方党组织管理作用均难以发挥;党组织在小区管理中未真正起到核心作用，部分外出务工的党员无法参与党组织开展的集中教育学习活动，投身小区管理的意识不强，甚至有个别党员因为在安置中牵涉的利益问题还产生了抵触情绪，完全没有起到党员应有的模范标杆作用。

二是“物管机构”专业服务能力较弱。一方面，农民集中居住区成立的物业管理团队数量少且管理经验不够丰富，全镇24个农民集中居住区中尚有21个无专门物管机构进行管理维护，仅三合碑新区有物业服务机构，2个小区（园觉寺村双燕小区、三福村）虽有业委会，但也无物业机构进行专业管理，且有物业机构的也缺乏专业技术人才，管理水平和服务质量也还需进一步提高。另一方面，物业服务费用标准普遍较低，收费标准在0.1—0.2元/平/月的农民集中居住区不在少数，这样的收费标准更多的是象征性收取，从笔者实地走访的情况来看，许多村（社区）反映多层要达到0.5—0.7元/平/月才能勉强支撑小区的物业正常运行，因此能自收自支满足物业运行的农集区少之又少。

三是“群策共治”协同治理体系不畅。一方面，由于跨区域安置、混合安置、租住户流动人口增加等因素，农民集中居住区人口结构复杂，导致业委会组建难，甚至部分农民集中居住区至今没有业委会，即使成立的业委会作用发挥也不明显，其成员普遍年龄偏大，缺乏专业知识、精力和热情，也难以代表广大业主的意愿。另一方面，整合社会资源培育社会组织力度不够，部分社会组织作用没有得到有效发挥，日常服务提供和活动开展时断时续，效果不佳。总的来说，部分农民集中居住区群众还存在“等、靠、要”的懈怠思想，自我管理、自我教育、自我服务的主人翁意识较弱。

（二）历史遗留问题复杂

一是“建设规划”不够科学。表现在：建设初期未将农民集中居住区纳入城镇建设总体规划和土地利用总体规划，安置在集体土地的现象较普遍，个别农民集中居住区与现有规划存在冲突;对建设点位、建筑形态、功能布局等未进行科学规划，工程建设质量相对较差;由于大部分聚居点修建年代较早，基础设施和公共设施项目较少、标准较低，随着经济发展和生活需求提高，居民对小区公共停车场、群宴办理场所和公厕等公共服务项目的多样化需求越来越迫切，但由于受用地规划和空间限制，导致项目不能落地，目前小区公共停车场、群宴办理场所和公厕这类基础公共设施只覆盖了三福村、三合碑新区、东风水库移民安置点3个农民集中居住区。

二是“设施管理”不够到位。农民集中居住区设施配套普遍存在“重建轻管”现象，小区建好后未对公共配套设施的权属和管理主体进行明确，未落实公共配套设施管理经费的来源，导致公共配套设施未能发挥应有的作用，使用效果不理想。

三是“权证办理”不够及时。一方面，对于拆迁安置区，存在部分安置用地未报征为国有土地、安置房未完成工程建设备案、工程建设未通过消防验收等前置要件缺失的问题。另一方面，对通过土地综合整治等形成的农民集中居住区，由于存在异地集中安置、多村集中安置等情况，导致必须完成集体建设用地的权属调整后才能办理产权证。

（三）资金来源渠道不明

一是“维修资金”筹措力度不够。随着建筑年限的增加，现有的农民集中居住区大部分已经或者即将超过建筑、防水、给排水等工程的保修期，由于没有缴纳房屋专项维修资金，目前农民集中居住区基本都由政府来承担相应的维修维护费用，造成了很大的资金压力和管理风险。

二是“物管费用”收取难度较大。在走访中发现，许多农民集中居住区居民观念没有转变，仍将物业服务视为政府的责任，参与小区管理的主动性不强，对小区事务的关心与参与度较低，对小区自治组织的认可度和支持力不够，对自身物业费用缴纳等义务也认识不到位，晚交、少交的现象比较突出。

三是“集体经济”造血功能薄弱。由于集中安置后，小区商业物业大部分纳入县级国有资产经营管理，村（社区）缺乏集体经济经营发展平台和资源，收入来源有限。同时，大多村（社区）对村级公共服务和社会管理专项资金依赖过高，很多地方被引导在农民集中居住区使用，用于小区的清扫保洁和治安巡逻等。

（四）农民意识转变迟缓

一是就地市民与“自主服务”不同步。大多农民集中居住区群众对进城安居、务工就业，为其生活条件、生活质量带来的改善较为认同，但存在“已经用土地为城市生活作了全部交换”的强烈心理暗示，认为这些改变都是政府主导的征地拆迁、土地整理等项目带来的，自己属于被动接受而非主动选择，对由此带来的生活成本增加，潜意识认为应由政府继续埋单。

二是角色转变与“心理适应”不匹配。大多农民集中居住区居民缺乏“谁享受、谁付费”的现代城市社区生活意识，对缴费享受垃圾清运、停车管理等服务缺乏认同;在农民集中居住区这个“半熟人小社会”里，你不交我也不交的“比、赶、超”意识过强，负面带动明显。

三、福兴镇农民集中居住区治理的对策及建议

（一）构建“共建共治”机制

一是发挥“党建核心”引领作用。在规模较大、跨村居住的农民集中居住区，按照“组织健在集聚区、身份亮在集聚区、作用显在集聚区”思路，探索差异化设置功能型党组织和构建区域化大党建格局，大力加强党建引领网格化精细化管理，探索实行农民集中居住区原村党组织和集中居住区党组织“双轨并行”及党员“双重管理”模式，不断强化党组织核心引领作用，切实提升党组织服务群众、治理社区能力。

二是发挥“居民自治”参与作用。深入推进村（居）民委员会去行政化，积极落实“减负十条”，促进村（社区）更好履行教育引导群众、发展居民自治的责任。同时，探索农民集中居住区实行居民自治的长效管理机制，在农民集中居住区及时建立健全业主委员会等自治组织，加强农民集中居住区管理，保障群众行使民主权利，增强和提高农民集中居住区党员、群众参与小区事务管理的责任感和参与度。

三是发挥“社会协同”治理作用。积极健全党组织领导下社区自治组织、社会组织等多方参与的治理机制，由镇党委、政府牵头、派出所、消防队、市场监管所、卫生院和学校等各镇属单位联合深化专业领域治理，进一步发挥好工青妇等群团组织的桥梁纽带作用，做好衔接、打好配合，共同培育和孵化社会组织参与农民集中居住区治理和服务。

（二）构建“建制改革”机制

一是推进”居民身份”政经分离。科学运用产改确权成果，在对农民集中居住区居民原所在村（社区）的集体资产、资金和资源清产核资基础上，将集体资产以股份形式、集体土地以股权的形式，逐一量化到每个居民，实施农村集体经济组织股份合作制改造，成立新型集体经济组织—股份经济合作社，锁定集体经济组织成员身份，推进居民的集体经济成员身份与户籍身份分离，解除居民后顾之忧，让农民安心进城，为建立建制行政社区夯实群众基础。

二是理顺“居民户籍”隶属关系。按照“集体经济关系不变、全面属地化管理”的原则，采取政策转入、引导转入、自愿转入等，以小组为单位实施居民户籍分批迁转。居民享有的政治权利、自治管理、教育服务等与原村（社区）脱离，实现入住农民集中居住区的居民“人户一致”和全面属地化管理，组织居民参加新型社区系列政治、经济、文化、生活等活动。

（三）构建“精准服务”机制

一是强化”公服设施”配套。对全镇现有的农民集中居住区基础设施和公共服务设施配套情况进行全面排查，对设施配套有严重缺项的小区，逐村逐点制定整改计划和工程实施方案，分类列出整改工程实施进度表，加紧施工。同时，按照“费随事转”、“谁受益谁负责”的原则建立健全农民集中居住区公用设施设备的长效运行维护机制，为后期新农民集中居住区公用设施维护提供政策保障。探索打造“15分钟生活服务圈”，建立集整合社区管理、社区文体、社区医疗、社区养老、社区商业功能于一体的便民场所，让农民集中居住区居民享受到与城镇居民同质同等的公共服务。

二是着力“解决产权”问题。加强“两证”办理保障力度，积极对接县房管局、县国土局、县建设局、县公安局等县级职能部门，对全镇现有的农民集中居住区全面梳理“两证”办理中存在问题的主要症结，在房屋质量验收、税费减免、公安消防、户籍登记等方面严格按照上级工作方案落实推动，加强具体经办人员业务培训，明示简化办证流程，让农民群众尽快拿自己的证。

三是积极推进“智慧服务”。在有条件的农民集中居住区，探索引入“互联网+”模式，整合商家、物流和社会组织等多种社会资源，探索在农民集中居住区打造社区物业管理App，实现线上与线下的结合，满足不同群体需求。同时，引入“O2O+社区”商业模式，以福兴镇电商为依托，吸取推广实践经验，推动蔬菜、零售、家政等生活便民的物业增值服务。

（四）构建“居民融合”机制

一是坚持组织带动“一核多元”。构建以党组织为领导核心，以议事会、业委会、监委会为自治主体，以物业服务中心为载体，以其他经济社会组织为有效补充的“一核多元”农民集中居住区治理模式。充分发挥各类社会组织的作用，街道和社区辖区内公共服务项目采取服务外包、费随事转等方式，鼓励社区集体经济组织和社会组织参与营运。

二是坚持培育社区“文明新风”。依托社区文化阵地，打造社区特色文化队伍，常态化开展文艺演出等主题活动。积极推荐和挖掘身边的文明典型、道德典型，定期评选“文明之星”、“道德之星”。常态化开展主题志愿服务、道德宣讲、院落整治等各类活动，全力打造文明和谐社会风尚。

三是坚持居民自主“自我管理”。选举小区负责人、楼栋长及居民代表，形成社区、小区负责人、居民代表、楼栋长与居民户之间分片包干、层层负责的有效运行机制。组建治安巡逻队、志愿者队伍、居民业余文化队伍，适时开展文明楼栋、文明家庭的评比活动。坚持学习与技能培训相结合，切实提高居民的自身素质，达到自我教育的效果。制定、完善小区居民公约，保障居民言行“有章可循”，促进农民集中居住区居民、群众邻里关系和谐、和睦。

作者简介

曾述兰（1967.09—）， 女，四川金堂，汉，本科，四川师范大学，高级讲师，四川省成都市金堂县委党校，研究方向：党建。