摘要：在北京市绿化隔离带建设中，隐藏了许多问题需要我们认真对待。包括在全市建设规模的控制、建设资金匠筹集、各乡建设用地的划定、绿色产业的可行性、农民上楼后的出路、建设项目的定位等。在规划、设计、建设、管理方面应该采取措施，解决问题。
　　关键词：绿化隔离带 绿色产业 城乡矛盾
　　Abstract:There are some problems in construction of Beijing green belts that we should deal with seriously.They include control of the city scale of construction,raising of construction cost,allotment oflandforgreeareas,feasibilityofgreen industry,life arrangement of farmers after they livein buidings and determination ofconstructionproject.Measuresshouldbetakentosolveprobemsin planning,design,construction and management.
　　Keywords:Green belt,green industuy and contradiction between the cities and country.
　　中图分类号：tu985.12 文献标识码：C 文章编号：1004-8537(2002)04-0078-03
　　从1999年年底开始，北京市市政府为治理市区周边地区的环境，解决城乡交界地区脏、乱、差、无人管理的问题，同时也是为了给北京申办2008年奥运会创造良好的城市大环境，下大决心整治市区边缘地区约240km2的绿化隔离地区，要求在三至四年内将所涉及范围内的农民全部安置上楼，现有农田和腾出的村镇建设用地全部开发成以绿化为主的绿色产业基地，把北京周边地区建设成为一个绿色的花园，真正实现总体规划中描述的“分散集团式”布局，同时也形成“以绿养绿”的良性循环，改善北京的整体环境。为此市政府制定了一系列相关政策，下达文件，明确绿化、拆迁的范围，实施的期限，各项资金的来源，各种补偿的政策，农民上楼的标准等等。于是一时间全市上下形成了一股轰轰烈烈的大干绿化隔离带的热潮。从规划设计到审批实施，一种前所未有的高效率、快节奏替代了以前按部就班的工作作风。一些乡、村下大力气，花大本钱在短时间内完成一批绿化项目，包括森林公园、体育公园等，其规模之大、水准之高在全市都是首屈一指的。所有这一切似乎都预示着北京绿化隔离地区的建设会以这种良好的趋势发展下去，最终顺利地实现预期的美好、宏伟目标。但是在这一切之中却隐藏着许多矛盾，许多危机，只是由于时间的短暂，暂时还没有显露，没有爆发。如果我们不能及时地发现并采取相应的解决办法，迟早有一天会爆发。
　　
　　首先，最大的问题是规模，包括拆迁、建设和绿化的规模。
　　
　　按照文件的规定，在3年内要基本完成全市240km2范围内的拆迁、建设和绿化工作，第4年进行扫尾工作。由于工作进度的限制，本人无法确切地统计出拆迁人数、建设规模等数字，据粗略统计本次规划共涉及44个乡、村，在240km2内绿化面积约占129km2，居住用地3 700多公顷，商业配套用地1 000多公顷，另外还有1 600多公顷的工业、仓储用地。按居住用地平均容积率为1.0计（这只是很保守的估算），共需完成3 700万平方米的住宅建设任务，即平均每年要建成1 200万平方米。事实上2001年由我院开出的一期规划设计条件总用地已达1 036hm2，建筑面积1 152万平方米，其中住宅1 019万平方米，公建105万平方米。而据《1999年北京市统计年鉴》的数据统计1998年全市新建住宅竣工总面积才1 093.1万平方米，包括城区141.8万平方米，近郊区703.5万平方米，远郊区247.8万平方米。且不说能否有如此巨大的人力、物力和财力完成这项庞大的工程，单就这每年至少1 000多万平方米的住宅建设量会对北京市的房地产市场产生多大的冲击，其结果是难以预料的。住宅建设是百年大计，如此仓促地设计、施工，其工程质量很难得到保障，没有经过精心策划和设计雷同的户型、规划，其吸引力也是可想而知的。在建设资金紧缺的同时，拆迁、绿化的资金也很难得到保障，而在绿化隔离带建设中，拆迁和绿化是建设的前提。由此又引出了第二个无法回避的问题——资金。
　　
　　第二，资金来源不确定成为制约绿化隔离带建设的一大障碍。
　　
　　按照政策规定，本次绿化隔离带项目的大市政费由市政府负责安排解决，拆迁、绿化费用除少量政府补贴外，由乡、村政府解决，农民上楼的建安费由农民自筹，每个农民除50m2安置面积外还可得到25m2的出让面积，用以补偿其安置面积所需费用。表面上看各项费用都有所落实，可以为下一步工作打好资金基础。但在实际操作过程中，各项资金的来源都与政策确定的初衷有所偏差，最终导致建设资金的严重短缺。
　　1.大市政费
　　近几年由于北京城市建设的飞速发展，政府在基础设施等建设中投入了大量的资金，已没有足够的财力承担全部大市政费，而引入社会资金的做法几年来被证实在管理力度跟不上的现实情况下是弊大于利的。无奈市政府只能责令其下属的乡、区政府负责筹集，这使原本捉襟见肘的乡、区财政更是无力承受。此项费用目前为止还有相当一部分悬而未决。
　　2.绿化费
　　按政策规定三年内绿化完毕的用地市政府划拨一次性补贴每亩5 000元左右。240km2内129km2的绿化面积意味着市政府三年共需拿出9亿多的资金，这对市财政无疑是一个相当大的负担。目前绝大多数乡村还没有得到这笔补贴，而是由乡里垫付的。即使少量绿化先进乡得到部分补贴，每亩5 000元的标准也只能种植片林、普通草坪，难以形成有特色的绿色产业。
　　3.拆迁费
　　众所周知，拆迁费在房地产开发的成本中所占比例相当高，有时甚至超过1/3。为减低这部分成本，在本次绿化隔离带建设中，没有按普通房地产项目的模式给农民以补偿，而是具体情况具体分析，具体政策由乡村政府决定。但在实施中却发现这部分成本是很难降低的。多年的房地产开发先例已使被拆迁户将所有致富梦想寄托在拆迁上，按照以往惯例被拆迁者不仅可以得到一套或几套新房，还能得到数目可观的补偿金。如今这种梦想破灭了，更何况还要自己掏钱买房。这新旧政策的对比使其难以平衡，拆迁工作陷入前所未有的困难，为缓解矛盾，乡村政府只能提高补偿金额，暂缓向农民筹集建安费，这无疑又加大了乡村财政的负担，目前许多乡已负债累累。如何筹集资金是乡政府面临的一大难题。唯一的解决办法只有找开发公司，卖地！
　　
　　第三，为争取更大面积的建设用地，各乡村虚报人口现象普遍存在。
　　
　　根据文件规定，各乡村的建设用地规模依据其拆迁人口数量确定，在人均75m2的建筑面积中只有25m2所占建设用地可用于开发，其余为拆迁用地。但在现实中为了筹集更多资金，各乡村在满足拆迁用地的基础上千方百计多要地，多卖地。其中最简便、最普遍的办法就是虚报人口。有的乡最近上报的人口总数比一年前乡域规划时增长了近一倍。由此导致建设用地规模不断扩大，蚕食绿地的现象时有发生。
　　为了尽快找到买主，筹集拆迁农民所需的资金，各乡竞相压低土地价格以吸引开发商，大面积建设用地以很低的价格成交，例如有的乡以200万元/亩成交，而有的乡的成交价只有20万元/亩，造成国有土地资源的大量流失。而得到土地的开发商却几乎不用为绿化隔离带建设做出任何贡献。相比之下，几年前政府执行的同样意在实现绿化隔离带的文件则对开发商的权利和义务作出了明确的规定，即在开发一块用地的同时必须实现相应面积的绿化，完成涉及范围内农民的转居、转工问题。虽然在实践中也遇到不少问题，但至少明确了各方的责任和义务。而现在的政策似乎对开发商过于优惠了。
　　
　　第四，失去了谋生手段的农民，其潜在的危机是不容忽视的。
　　
　　多年以来，京郊农民，特别是近郊农民已形成了自己一套特有的生存方式——出租。他们出租耕地给外来农民耕种，出租空地或耕地给外地人作仓库，出租房屋给外地人住或建工厂，由此他们可以不费吹灰之力而过着较为富裕的生活。在京郊的乡镇企业中，其骨干力量也大多是外来务工者和城里的熟练工人，本乡的劳力真正能胜任工作的只有很少一部分。这大概也是北京外来人口数量一直居高不下的原因之一吧。
　　如今的拆迁政策是耕地被收回，全部种植树木或开发成公园，农民失去了经营权，房屋被拆除，补偿的面积只有75m2/人，而且楼房的灵活性与平房是不可比的。乡镇企业也面临着拆迁和压缩规模，可以吸纳的劳力数量有限且要求素质相对提高。原先所有的生活来源都被切断，而多年“八旗子弟”式的生活已使他们丧失了面对竞争的基本谋生手段和心理承受力，他们既缺乏知识，又缺乏技术，更没有“从头再来”的吃苦耐劳的精神。在坐吃山空之后只有上访，甚至闹事。而这种危机现在还没有充分暴露，一两年后这也许将是乡政府面临的最头疼的问题之一。
　　
　　第五，绿色产业的可行性
　　
　　现阶段乡村政府面临的又一个棘手的问题是如何实现如此大面积的绿化隔离带，种什么，谁来种，收益将如何等等，许多问题不是只要有了钱就能解决的。虽然市政府给每亩绿化划拨5 000元的一次性财政补贴，以后三年还有每年120元/亩的养护费，但要真正形成有产出有盈利的绿色产业，仅靠这点资金是远远不够的。于是“谁投资，谁经营，谁管理，谁收益”的政策出台了，大面积的绿地被企业、公司购买。而这些企业则将目光纷纷投向近期似乎会有高回报的项目如高尔夫球场、体育公园、室外沙滩浴场等，而这些项目如此集中地在市区周边地区上马，其长远经济效益究竟如何却无人考虑，更何况这些都是需要很高的维护费、保养费，消耗大量的水资源的非环保项目。对此更没有人认真地思考这种所谓的绿色产业对北京的整体环境起到的究竟是保护作用还是破坏作用。
　　
　　第六，难以调和的城乡矛盾
　　
　　在本次绿化隔离带建设中似乎占尽先机的房地产开发商其实也并非毫无顾虑。其一，如此大规模的商品房同时面市，区域位置和档次又没有本质的区别，京城老百姓的购买力究竟如何，市场前景究竟如何，很少有人能真正说得清楚，开发商们面临的压力也就可想而知了。其二，现有建设用地的征用、划拨决定着商品房的开发用地和农民拆迁上楼的安置用地是无法截然分开的。这就为项目今后的物业管理带来了很大的隐患，严重影响了整个项目的档次和经营水平。长期以来，缩小城乡差别一直是我们城市建设的一个主要目标，但到目前为止，这种差距反倒有所加大。以住宅市场为例，高档公寓、别墅的规模越来越大，标准越来越高，中低档住宅的建设水平却一直停滞不前。试想，两种档次水平截然不同的社区仅一路或一墙而隔，一边是经常为水、电、煤气等基本生活保障担忧的农民，而面对的却是衣食无忧，整日的歌舞升平。这种现实生活和心理上的反差、不平衡，日积月累就会形成一股行动的力量，其后果可想而知。这无疑会影响整个项目的前景。尽管开发商们也想尽办法阻隔双方的接触和冲突，但是“堵”的办法，终究不是长久之计。
　　由此看来，本次绿化隔离带的建设似乎障碍重重，难以圆满完成，其实也未必。只要各级政府真正下决心，就可以实现最终目标。为此建议：
　　(1)落实资金来源，要将政府有限的资金真正用在刀刃上。同时各级政府应该承担自己的责任，不要转嫁矛盾，该在何处解决的矛盾、问题，决不推托。(2)深入调查、实事求是，对各乡村情况要深入了解，针对不同情况找出不同的解决办法，不可一刀切。(3)积极引导、解决矛盾，要通过经济、技术等手段引导农民开始自食其力的生活，引导企业开发有利于北京整体环境的绿色产业，引导开发商建设有特色、适合大众需求的住宅。
　　作者单位：北京市城市规划设计研究院
　　收稿日期：2002年1月